Jak indywidualny przedsiębiorca może zadbać o swoje interesy przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego?

Tytułem wstępu warto przypomnieć, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje:
- ustalenie przeznaczeni terenu;
- rozmieszczenie inwestycji celu publicznego;
- określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Ponadto, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: „m.p.z.p.”, „miejscowy plan”) wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, co ma istotne znaczenie przy planowaniu inwestycji przez przedsiębiorcę. Uchwalenie miejscowego planu warunkuje pośrednio również wysokość renty planistycznej (obowiązek jej uiszczenia powstaje w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia bądź zmiany m.p.z.p. w ciągu 5 lat po jego uchwaleniu/zmianie).

 

Mając na uwadze choćby powyższe, ważne jest zatem ustalenie, jakie działania może podjąć przedsiębiorca w celu zabezpieczenia swoich interesów przy sporządzaniu m.p.z.p. Co istotne, działania te będą różnić się w zależności od etapu prac nad planem miejscowym, a także od tego czy w ogóle został on uchwalony. Ponadto należy liczyć się z tym, że wiele gmin nie jest w stanie ponieść kosztów sporządzenia takiego planu, jednocześnie nie może tego uczynić prywatny przedsiębiorca. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym^[1], koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy (z pewnym wyjątkami, kiedy to obciąża się budżet państwa, województwa, powiatu bądź inwestora realizującego inwestycje publiczne). Etap prac nad miejscowym planem będzie przede wszystkim warunkował, czy czynności podejmowane przez przedsiębiorcę będą mieć charakter formalny, czy nieformalny, a w związku z tym, czy organy gminy będą zobowiązane się do nich odnieść i wziąć je pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

Warto przypomnieć w tym miejscu, że m.p.z.p. stanowi istotne ograniczenie prawa własności nieruchomości, które jednak, nie może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie uznania organu samorządu terytorialnego. Organy gminy, które są władne do uchwalenia m.p.z.p. nie mają władzy absolutnej, a prawo do uchwalania miejscowego planu nie może być nadużywane. Istotne jest zatem aktywne uczestnictwo w procesie tworzenia tego planu, jaki i ewentualne zaskarżanie uchwał o miejscowym planie, w razie ich niezgodności z prawem bądź w razie stwierdzenia dowolności przy wyborze przez organy gminy przeznaczenia nieruchomości, o czym szczegółowo poniżej.

 

Etapy tworzenia miejscowego planu a działania przedsiębiorcy.

1. Gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 14 u.p.z.p. uchwałę o miejscowym planie rada gminy podejmuje co do zasady z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wynika z tego, że dla przedsiębiorcy pozostaje jedynie nieformalna droga do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchwalenia planu. Jednym ze sposobów zainicjowania takiego postępowania będzie zatem złożenie, czy to do wójta, czy to do rady gminy wniosku o wszczęcie takiej procedury ze wskazaniem na konkretne propozycje przeznaczenia danego obszaru lub danej nieruchomości wraz z prezentacją ewentualnych korzyści dla gminy oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących, które miejscowy plan miałby również objąć. W tym kontekście mieć należy na uwadze, że istotne jest zatem rozpoznanie struktury właścicielskiej sąsiednich nieruchomości, tj. przylegających do nieruchomości przedsiębiorcy, który zamierza złożyć taki wniosek. Ważne jest zatem, aby przedsiębiorca, jeszcze przed złożeniem wniosku podjął próby pozyskania ich poparcia za uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu w kształcie proponowanym we wniosku. Nic nie sprzeciwia się również temu, aby do wniosku przedsiębiorca dołączył ewentualnie analizy, czy opracowania, które przekonają radnych do konkretnych rozwiązań planistycznych. Jeśli to możliwe, warto również przeprowadzać bezpośrednie rozmowy z wójtem gminy, czy radnymi.

Istotne jest również, na wczesnym etapie prac dla sporządzenia planu zapoznanie się ze studium uwarunkowania przestrzennego (zgodnie z art. 30 ust. 1 m.p.z.p., każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów^[2]), które stanowi podstawę dla uchwalenia miejscowego planu i wyraża politykę gminy co do przeznaczenia określonego terenu. W uchwale o przyjęciu „studium” określa się m. in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej.

Uchwalenie (zmiana) planu miejscowego poprzedza podjęcie uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do zmiany (przyjęcia nowego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wówczas organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

 

2. Gdy trwa procedura w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu.

  A) Ważne jest śledzenie upublicznienia informacji o podejmowanych przez organy gminy działań zmierzających do uchwalenia m.p.z.p., bądź jego zmiany, w siedzibie gminy, na jej stronach internetowych, czy w lokalnej prasie. W pierwszej kolejności wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza bowiem o tym w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wówczas przedsiębiorca może po raz pierwszy w sposób oficjalny (formalny) wyrazić swój pogląd co do planów organów gminy składając tzw. „wniosek do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego” (o formie, miejscu i termin, nie krótszy niż 21 dni od ogłoszenia, składania wniosków, informuje w ogłoszeniu wójt, burmistrz, prezydent miasta^[3]).

  B) Po rozpatrzeniu wniosków organ gminy uchwala wstępny projekt miejscowego planu, a następnie zwraca się m. in. do różnego rodzaju organów administracji publicznej w celu uzyskania opinii i uzgodnień, po czym ogłasza (patrz wyżej co do sposobów ogłaszania) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami – w tym właśnie momencie przedsiębiorca może działać dwutorowo – zarówno wnieść uwagi do projektu planu (ma na to co najmniej 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu – okres składania uwag zależy od wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jak i wziąć udział w dyskusji/debacie nad projektem, o terminie i miejscu której również informuje w ogłoszeniu wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Istotne jest monitorowanie powyższych ogłoszeń, albowiem organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego, o wszczęciu procedury planistycznej, a zatem informacje o przystąpieniu do tworzeniu projektu miejscowego planu, czy też uchwaleniu projektu nie zostały przesłane na indywidualne adresy właścicieli nieruchomości bądź użytkowników wieczystych. W praktyce ogłoszenia te są równolegle zamieszczone na stronie BIP gminy lub jej portalu informacyjnym.

O czym warto wiedzieć przy składaniu uwag do m.p.z.p i jakie zarzuty można formułować względem działań organów gminy ?

   a) może je złożyć każdy - osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także władze publiczne;

   b) można je wnieść drogą elektroniczną (albo opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu albo opatrzone podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP albo za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej);

   c) składa się je w terminie wskazanym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu, nie krótszym niż 14 dni;

   d) w ich treści można wskazać zarówno na zarzuty:

• o charakterze materialnym (czyli co do istoty), tzn. przykładowo niecelowe było przeznaczenie określonego terenu wyłącznie pod zabudowę hoteli, skoro w danej miejscowości zaplecze hotelarskie jest już dostatecznie rozbudowane, a nawet można zauważyć nadmiar oferowanych usług hotelarskich w stosunku do zapotrzebowania; czy przykładowo niezasadne jest wykluczenie w planie miejscowym zabudowy mieszkalnej skoro na sąsiednich działkach taka budowa jest dopuszczalna, oraz
• o charakterze formalnym, tzn. np. organy gminy nie dochowały określonych terminów bądź nie uzyskały określonych opinii czy uzgodnień, albo nie odniosły się w sposób merytoryczny do uwag wnoszonych przez właścicieli nieruchomości.

Trzeba ponadto pamiętać, że:

• organ gminy muszą odnieść się do każdej uwagi w sposób merytoryczny, nie mogą po prostu przeprowadzić głosowania nad każdą uwagą; muszą uzasadnić swoje stanowisko do każdej z nich;
• nieuwzględnienie bądź uwzględnienie uwag przez organy gminy nie podlega zaskarżeniu, a zatem przedsiębiorca niezadowolony z nieuwzględnienia jego uwagi oraz niezadowolony z ostatecznego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wykorzystać inną drogę w celu dochodzenia swoich praw, tj. zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego (patrz niżej).

 

3. Gdy miejscowy plan został już uchwalony.

  A) Jeśli plan został uchwalony, a prawa przedsiębiorcy mogą zostać nim naruszone wówczas ostatnim formalnym narzędziem, jakie przewiduje prawo jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o przyjęciu planu miejscowego. Trzeba pamiętać, że nie każdy może zaskarżyć taką uchwałę, a jedynie ten kto ma interes prawny, tj. przykładowo właściciel nieruchomości, którego dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź użytkownik wieczysty takiej nieruchomości (ewentualnie samoistny posiadacz, jeśli wykaże interes prawny).

Należy pamiętać, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego).

  B) Jeśli plan miejscowy został uchwalony i wyczerpane zostały wszystkie środki zaskarżenia tej uchwały, bądź przedsiębiorca przykładowo zakupił nieruchomości już po tym, jak plan powstał to wówczas może on podjąć próbę zmiany tego planu, posługując się tymi sami środkami, tj. drogą wniosku złożonego do wójta bądź do rady gminy (patrz pkt 1).

Podsumowując, w celu zabezpieczenia swoich interesów przedsiębiorca może (w kolejności chronologicznej):

1. Składać wnioski o uchwalenie bądź zmianę planu miejscowego (które muszą być rozpoznane, ale jednak nie wiążą organów gminy, mogą jednak dać impuls do tego, by rada gminy z urzędu bądź na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu);
2. Zapoznawać się ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego bądź uczestniczyć w procedurze uchwalania studium, która jest podobna do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. Składać wnioski przed powstaniem projektu miejscowego planu – drogą formalną, tj. po ogłoszeniu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu;
4. Zapoznawać się z projektem m.p.z.p. i składać do niego uwagi;
5. Brać udział w organizowanej przez organy gminy dyskusji/debacie nad projektem m.p.z.p.;
6. Zaskarżyć uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego (wcześniej obligatoryjnie – wezwać organ do usunięcia naruszeń prawa, tj. naruszeń wynikających z uchwały o m.p.z.p.).
7. Składać wnioski o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 

--

^[1] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2022.503

^[2] Wyrysy i wypisy ze studium lub planu miejscowego są informacją publiczną, ich wydawanie reguluje Ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. O wydanie wypisu lub wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy, w każdym celu. Organ administracji nie może odmówić ich wydania, nie ma też żadnego uprawnienia do badania, w jakim celu wnioskodawca zamierza wykorzystać otrzymany dokument.

^[3] Procedura składania wniosku zostanie szczegółowo opisana w kolejnej poradzie.